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Prestigioso conservacionista Marc Dourojeanni desnuda en brillante ensayo las debilidades y entretelones de una obra monumental, que lamentablemente fue dejada al ojo de los políticos y no de los técnicos.
Texto: Marc Dourojeanni
 La Iniciativa de Integración de la Infraestructura de Sudamérica, lanzada en el año 2000 por los gobiernos de los 12 países de la región, con apoyo del BID y de la Corporación Andina de Fomento (CAF), incluye la promoción de 10 ejes de integración que reúnen 335 proyectos por un valor de 37.5 billones de dólares. Estos proyectos son principalmente de transporte, pero incluyen también obras de energía y comunicaciones. Una de estas iniciativas es la Carretera Interoceánica entre Brasil y Perú.
La obra, en territorio peruano, consiste en asfaltar o mejorar 2,586 kilómetros de carreteras, entre la pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios) -en la frontera con el Brasil- y puertos de Moquegua, Arequipa e Ica. Será realizada a un costo de US$ 892 millones. La parte amazónica de la obra, materia de este estudio, atraviesa las regiones amazónicas de Madre de Dios, Cusco y Puno, entre los 200 metros sobre el nivel del mar y más de 4,000 msnm. Esta parte será ejecutada y luego administrada por dos empresas concesionarias, por la modalidad conocida como BOT (build, operate and transfer). La obra fue estudiada, licitada, concedida, parcialmente financiada e iniciada entre 2003 y marzo del 2006. Un financiamiento parcial fue otorgado por la CAF, con garantía de la República del Perú. La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño, permitiendo el tránsito por carretera asfaltada entre los puertos oceánicos del Atlántico y los del Pacífico.
La región amazónica por la que pasará la carretera es la región más natural de la selva peruana y ostenta una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta (incluida una elevada proporción de endemismos), gracias a su buen estado de conservación general y a la enorme variedad de ecosistemas. También es refugio de un número considerable de grupos indígenas que viven en aislamiento voluntario. Por eso, el mejoramiento de esta carretera reviste una importancia única en términos de riesgos para los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad, y de respeto por los derechos de las últimas poblaciones humanas que viven sin (o con muy poco) contacto con la sociedad moderna.
 Impactos socio-ambientales
Un reciente estudio del autor, para la organización no gubernamental Bank Information Center, confirma que en la región existe un pasivo ambiental y social significativo que deviene de los impactos producidos gradual y acumulativamente a partir de la construcción, en las décadas de 1940 y 1950, de caminos de penetración a la Amazonía desde Cusco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable entre Puerto Maldonado y la frontera brasileña, que data de los años 80. De otra parte, el estudio ratifica el riesgo de que los impactos ambientales y sociales se agraven mucho. Los impactos ambientales más probables, vistos en un horizonte de más de 10 años, incluyen incremento de la deforestación, degradación de bosques, invasión de áreas protegidas, mayor incidencia de incendios, expansión de cultivos ilegales, explotación anárquica de oro, degradación del ambiente urbano, pérdida de biodiversidad, incremento de caza y pesca, reducción de la amplitud y calidad de los servicios ambientales (en especial, problemas mayores en torno al recurso hídrico, como inundaciones, aluviones y menor calidad del agua para uso humano). Los peores impactos sociales se manifestarían en relación a los indígenas en aislamiento voluntario, incremento de la migración andina hacia la región amazónica, invasión de tierras indígenas, conflictos por la tierra y por su regularización, incremento de la pobreza urbana, falta de servicios públicos en barrios marginales, aumento de actividades ilegales y disminución de la seguridad pública y, por supuesto, dilución y pérdida de valores culturales tradicionales, entre otros.
 La opinión pública local, regional y nacional, tradicionalmente a favor de la construcción y mejoramiento de las carreteras y fuertemente influenciada por la pesada propaganda gubernamental, considera casi unánimemente que la obra traerá grandes beneficios económicos y no se incomoda mayormente con los impactos ambientales y sociales que, de otra parte, han sido minimizados por los actores oficiales. El gobierno ha informado a la opinión pública que los impactos negativos serán mínimos, pues la carretera no es nueva, y que se están tomando todas las precauciones ambientales y sociales necesarias. Apenas un segmento pequeño de la sociedad civil ha levantado objeciones, apuntando a la ausencia de un programa que limite los perjuicios posibles y que permita aprovechar las oportunidades económicas que el mejoramiento de la carretera brindará.
Pero, cuando se consulta directamente a la población que será afectada, a pesar del entusiasmo general, surgen innumerables dudas sobre lo que les espera. Estas dudas son a nivel personal, familiar, municipal y regional. Temas pendientes son la economía familiar, los conflictos por la propiedad en la faja de dominio, seguridad de la familia y de los animales, costo del peaje, invasión de tierras, empleo en la construcción, costo de la titulación, riesgos de accidentes, elevación del precio de la tierra, modificaciones en el tránsito urbano, entre muchos otros. Evidentemente, son muchos los actores locales que están satisfechos, en especial extractores e industriales forestales, empresarios agropecuarios, mineros y de turismo convencional. Pero todos se manifestaron contra la precaria información acerca de la obra y la falta de consultas públicas efectivas.
 Precauciones adoptadas por el gobierno
El análisis de la actuación del gobierno peruano y de la CAF en relación a la obra, revela que ambos prestaron poca atención a principios y normas que, formalmente, rigen la aprobación de este tipo de proyectos. La omisión principal se da en la aprobación, financiamiento e inicio de la obra sin que previamente se haya dispuesto una evaluación de impacto ambiental y social. Existe, en cambio, un amplio capítulo ambiental dentro del estudio de factibilidad, y también estudios de impacto ambiental parciales, referidos a los trechos por los que la obra fue comenzada. Pero se trata de estudios referidos esencialmente a los impactos directos de la obra, sin un buen análisis y sin el indispensable complemento de información pública y consulta. La pretensión de que estudios de impacto ambiental por trechos sumen, al final, el equivalente a una evaluación ambiental completa, no es técnicamente aceptable y, de cualquier modo, sería aprobada muy tarde para poderse aplicar las medidas sugeridas. Gran parte del problema descrito se debe a la debilidad de la legislación peruana sobre licenciamiento ambiental, que deja la decisión en el sector que promueve la obra evaluada y, en general, a la menguada institucionalidad pública ambiental.
 La CAF tiene conciencia del problema creado por la rapidez inusual que el gobierno imprimió al proyecto y, por eso, propuso acciones paliativas como el mejoramiento de la capacidad de evaluación ambiental en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el financiamiento de consultas con la sociedad civil y, en especial, presionó al gobierno a aceptar un programa para la gestión ambiental y social de la región afectada. Este programa (US$ 10 millones como préstamo de la CAF y US$ 7 millones de contrapartida local) está bien orientado y aborda muchos de los problemas que la carretera agravará. Pero el monto destinado al mismo y su plazo de ejecución son claramente insuficientes para resolver el problema.
 El gobierno argumenta que la situación de la ocupación de la tierra en Madre de Dios está consolidada por la existencia de áreas protegidas amplias, tierras indígenas tituladas y por el sistema de concesiones forestales (de varios tipos) ya otorgado. La realidad demuestra que la supuesta estabilización en la ocupación de tierras es muy frágil, primeramente porque no existe capacidad de evitar invasiones y, en especial, porque las concesiones, al igual que el programa de titulación de tierras y catastro rural, en lugar de evitar conflictos los han multiplicado, debido a la baja calidad del trabajo. De otra parte, la probabilidad de que los planes de desarrollo en preparación sean implementados es sumamente remota, debido a su costo elevado y a la incapacidad del gobierno en la región, en sus tres niveles.
El problema de fondo
 En conclusión, la principal objeción a la obra no se refiere directamente a ella, sino a la falta de mecanismos públicos que permitan, de una parte, evitar los peores impactos ambientales y sociales previstos y, de otra, impulsar el desarrollo sostenible, aprovechando las nuevas oportunidades que ella brinda. Por eso, la primera y más importante recomendación del estudio es la elaboración, financiamiento y ejecución de un programa de desarrollo regional que cubra en profundidad los temas que serán superficialmente abordados por el pequeño programa ya aprobado, y que incluya lo que éste no contiene. Se estima que el costo del programa es del orden de US$ 100 a 150 millones. Pero, para que un proyecto como éste tenga éxito en las condiciones de la región afectada, es indispensable que el gobierno defina una autoridad clara sobre el mismo y sobre los sectores que deberían ejecutarlo. La principal dificultad actual de la sociedad civil en relación a la Interoceánica es la falta de un interlocutor válido por parte del gobierno. También es condición de éxito que se establezcan los mecanismos de información y de participación efectiva que prevé la legislación, y los que sean necesarios específicamente para ejecutar el programa.
El estudio presenta muchas otras recomendaciones, algunas de tipo urgente, como son el establecimiento de un mecanismo de monitoreo, seguimiento y evaluación independiente para la carretera, mecanismos de solución de conflictos por trechos, y asegurar que los estudios de impacto ambiental que faltan sean de mejor calidad que los ya realizados. Asimismo, entre las recomendaciones de fondo, destaca la necesidad de cambios estructurales en la legislación e institucionalidad sobre medio ambiente, y en particular sobre licenciamiento ambiental.
En conclusión, ésta es una obra que deberá ser seguida de cerca por todos, en especial por la sociedad civil. Las carreteras son elementos indispensables del desarrollo, pero no cuesta mucho hacerlas bien, reduciendo sus riesgos y haciéndolas más provechosas. Apenas requiere buena voluntad por parte de los que toman las decisiones en nombre del pueblo.
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